摘要：2004年6月21日提交全国人大常委会第十次会议审议的《中华人民共和国破产法》草案设置了重整制度，这是我国在修改现行破产法中借鉴世界各国经验结合我国国情，充分反映我国现阶段实际需要和解决实际问题的立法成果。草案引入的重整程序是一个新的法律程序。本文着重论述重整制度的建立与发展，并对我国新破产法草案关于重整程序的几个主要问题，提出作者的修改建议。
关键词：重整制度 重整程序 建议
一、重整制度
现代破产法是由破产清算制度与预防破产的和解、重整两方面的法律制度组成。重整制度是新兴的法律制度，是预防企业破产最为积极有效的措施。从二十世纪三十年代以来，重整制度达到迅速地发展，一些发达国家及地区都相继确立了重整程序。重整在各国法律中又名"重组""恢复"或者"更生"。各国对重整制度采用不同的立法体例和不同的适用范围。英国1925年制定的《公司法》规定的管理人制度，是被视为公司重整制度设立最早的国家。英国过去一向实行个人破产程序与公司破产程序相分立的体制。1986年，国会把1985年《无力偿债法》和《公司法》进行了合并、修改和补充，成为既适用于企业又适用于个人的1986《无力偿债法》。该法设立了旨在拯救与再建企业的一套重整程序，并且对英联邦成员国如澳大利亚、爱尔兰、加拿大都有重要影响。这些国家也相继修订公司法，建立重整制度。
在统一的破产法中确立重整程序是美国首创的立法方式。美国的重整制度是经过多次重大的修改于1978年通过国会颁布的《破产改革法》予以确定的。法国1967年对破产法改革，1984年修改公司法，设立内部预警程序及和解程序，1985年颁布85－98号法律《困境企业司法重整及清算法》，对破产法进行全面修改，将立法重心转向再建型债务清理制度。
日本于1952年制定了《公司更生法》，效法美国《联邦破产法》确立重整制度。该法代表一种典型的立法体例，独立成法。1967年又对该法作了修改。另外日本还制定的《和解法》和《商法》中也设立了公司重整程序。我国台湾地区将重整设置在公司法中，仅适用于上市公司或发行公司债券的股份有限公司。
我国1986年12月2日颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》是我国至今仍在适用法律规范。它是在计划经济体制开始向市场经济体制的过渡中建立起来的，仅适用于全民所有制企业。1991年4月9日全国七届人大四次会议通过《中华人民共和国民事诉讼法》第二编专设第19章"企业法人破产还债程序"，适用于全民所有制企业以外的具有法人资格的其他企业破产案件。我国破产制度的建立的十八年来，在优化企业结构、促进企业优胜劣汰的竞争机制的形成，深化改革和发展市场经济中发挥了重要作用，但是随着我国现代企业制度的建立和市场经济体制的确立，现行破产法已凸显出他的不完整性、不科学性和不适应性。表现在使用范围窄，法律规范粗略，缺乏可操作性，政府不正当行政干预过重，重要法律制度缺失，以及政策性破产与法律冲突等。现行的清算倒闭型的破产制度，使得债务人因财产被清算，丧失了在市场上的生产经营资格而不愿破产，地方一级政府因企业破产职工下岗就业困难会引发社会不安定，也不想让企业破产；更有一些不诚实的债务人则利用破产程序隐匿、转移资产，恶意逃废、悬空债务，使债权人因企业破产债权无归而畏惧破产。
现行破产法设置的和解整顿制度称为破产内的整顿制度。它是企业由债权人申请破产，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业整顿，整顿期限不超过两年。企业应和债权人会议达成和解协议。总之，和解制度贯彻"当事人意思自治"原则，对破产债务的清偿进行协商，债权人会议在协商中居主要地位，和解协议能否通过，强调的是债权会议的多数，不强调法律在和解过程中在各方利害关系人之间作出的违背当事人合法意愿的强制调整作用。现行破产法把和解与整顿扭合在一起，整顿依赖于和解，和解达不成协议，整顿无法继续。即使和解达成协议中止破产程序，整顿申请却由被申请破产企业的上级主管部门负责主持，债权人退居局外，除定期接受企业整顿报告外，已不再参与企业整顿。法院在整顿中处于被动地位，对债务人如何整顿企业、是否执行整顿计划与方案、能否按和解协议的内容全面履行、清偿债务，法律并无规定，全由企业主管部门包办。债权人的利益保障机制和对债务人的监督机制没有建立起来，监督成为虚设，整顿流于形式，保障也是难以实现。
破产外的整顿一般称为企业整顿。它作为我国国民经济发展的常规手段却由来已久。1992年6月30日国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第33条专门规定了企业整顿制度，即“企业经营性亏损严重的，可以自行申请停产整顿，政府主管部门也可以责令其停止整顿。停产整顿的期限一般不超过一年。”这里的企业整顿是企业自行组织实施，或者整顿方案报上级主管部门批准后执行，企业整顿接受的是上级主管部门监督和本企业职工代表大会监督。完全不是现代意义上的重整。
我国建立重整制度，早已成为共识，但采取何种立法体例，学术上一直争议未止。有认为应制定单行的重整法，有认为应将重整纳入公司法，有认为修改破产法，将重整制度设置在破产法框架内。从1994年八届全国人大财经委员会开始组织新破产法起草，直至2004年6月向十届人大常委会提交《破产法》草案供大会审议，历经十年，对重整立法体例的争论终于有了一致的结果。
新破产法草案一个重大修改也是鲜明亮点之处是摈弃了现行破产法和解整顿制度，设置了重整程序、和解程序与破产清算程序,使人民法院更具有可操作性。这三个程序相互独立，又相互联系，成为新破产法主要架构。因此新破产法草案是对我国现行破产法的重要突破和创新。所谓重整，是指对可能或已经发生破产原因，但又有再建希望的企业，借助法律强制性的调整，得以挽救企业，避免破产的法律制度。与和解程序一样，重整程序的主要功能是预防和避免破产清算程序发生。
重整制度在性质上，具有债务清偿法和企业法相结合、私权本位和社会本位相调和的再建型债务清理制度。企业通过重整程序，实施了重整计划，保证了重整工程的成功，就达到了拯救企业避免企业破产的目的，也取得了良好的社会效益、经济效益和政治效益。若重整计划不能被债权人会议通过和批准或者重整企业不能执行重整计划，即通过法律规定终止重整程序，宣告债务人进入破产清算程序。草案规定了重新申请在人民法院受理破产案件后，宣告债务企业破产之前提起，其立法宗旨鲜明。这样,重整程序和破产程序相兮相融、相依相随。重整程序既有实体法的内容，也有程序法的内容。但是程序法是主要内容，实体法是辅助性的。重整制度的实质是以一套程序性规则来强制限制利害关系人有关实体权益的实现，以求通过重整计划的实施来保护企业继续营业，实现债务调整和企业整理，使之摆脱困境，达到企业恢复的目标。
二、重整程序
重整是一项耗时费力的社会性系统工程，涉及方方面面的利害关系。新破产法草案借鉴国外立法经验，立足本国国情，将重整立法为重整申请和审查、重整期间的营业、重整计划的制定和批准及重整计划的执行四个方面，内容有三十条。笔者简述重整程序中的几个主要问题。
1、关于适用范围。
重整的适用范围就是确立何种主体能适用重整程序。大多数国家的立法规定是适用于股份有限公司，如日本、英国。个别国家如美国、法国把重整程序适用于自然人、合伙、公司等各种主体。我国至少在现阶段不存在对个人适用重整程序的普遍需要，重整程序也不适用于陷入财产危机的自然人。反之，若适用于所有企业和自然人，则社会成本太高，当然不符合我国国情。因此，我国新破产法草案将重新程序的适用范围规定为“仅适用于企业法人”。
草案第六十六条规定了企业法人申请重整的原因，即本法第三条总则规定的“债务人不能清偿或者有可能不能清偿到期债务需要进行重整的，可以依照本法规定的程序进行重整”。这就是企业法人申请重整的法定条件。与破产原因相比，重整原因相对宽泛得多，但笔者认为，草案还应增加企业申请重整，要具备重整能力这一条款规定。重整能力是指享有重整权债务人可以成为重整对象所具备的资格或权利。能否引起重整程序的启动，除重整原因外还应取决于企业是否具备这一法定条件。美国和日本等在重整能力上均以公司为限，美国破产法典第九条规定市政府，即政府及特别行政区具有重整能力。我国台湾法对重整对象规定必须是“已公开发行股票或公司债”者。结合我国情况由于企业市场准入制度审查不严，监督不力，大量的合伙企业、有限责任公司经营不善，早已成为空壳公司。虽然享有重整权，也具备破产原因，但根本没有重整能力和再建希望。为防止滥用重整程序，拖延债务，立法有必要设置重整能力的条件加以限制。草案在重整申请和审查一节中没有作出规定。立法者或许对企业重整能力的认定难以界定，实践操作难以把握，认为对企业重整在申请程序上条件不必苛刻，门坎不要设置过高，或许认为待重整企业进入重整程序以后，在通过重整计划的制定、表决、审批等程序中，让债权人会议和人民法院最后作出决定。但法院审查时因无法律规定，就难以裁定准予重整或不予重整；有待债权人会议通过，则大大浪费了人力、物力，浪费了司法资源。建议草案修改能予以考虑。
2、关于申请人
新破产法规定了债务人，债权人或持有债务人注册资本额三分之一以上的出资人在发生重整的原因时可以在人民法院受理破产案件后，宣告债务人破产前有权向人民法院申请重整。其中对债务人和债权人可以直接向人民法院申请重整。
有权向人民法院申请重整程序的人称之为重整申请权人。重整程序启动机制实行的是当事人申请主义原则。债权人享有重整申请权这是各国法制的通例，其次是债务人。债务人一般为公司河董事会。如台湾《公司法》规定公司重整以董事会为申请人原则。而日本《公司更生法》恰恰相反，规定董事会无重整申请权。惟有公司才有此权利。根据我国《公司法》对董事会、股东会的职权规定，董事会不具有“公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算”之权利，因而不能成为重整申请人。因此，我国只有经股东决议授权的公司，才有重整申请权。
持有债务人注册资本的人是企业的投资人，在公司法里是公司股东。股东是困境企业的出资人，重整程序和企业各方面利益休戚相关，出资人股东应当有权提起重整。在股份有限公司里的股东，其权益在公司法里反应了两项最重要的原则，即有限责任原则和平等原则。
有限责任原则是指股东在其认购股份数量范围内承担出资义务，公司只能要求其所认购的股份数量范围内间接对公司债券人负责，这是法律原则，公司违反法律原则所作出的建议应属无效行为，平等原则是指投资人认购工作股份后就在公司范围内与其他股东享有平等权利承担平等义务，“股东平等”也是“股份平等”。但实际上有限责任公司或股份有限责任公司股东并不平等，存在着大股东控制公司权力，侵犯小股东利益的状况。《公司法》第39条规定“股东的议事方式和表决程序除本法有规定的外，由公司章程规定。”股东以出资比例行使表决权，有限责任公司的股东原则上每出资一份，不论出资多寡就一表决权。对于公司发生的破产清算、重整这样的重要事项当然要股东会行使职权，作出特别决议。国外一般规定通过特别决议的表决权为四分之三或全体一致。我国公司法规定特别决议须经代表三分之二以上表决权的股东通过。新破产法草案规定，持有债务人注册资本三分之一以上的出资人有权申请重整，这是降低了表决权数的比例，是从我国的实际出发，应当是可行的。
3、重整的受理与审查
重整的受理体现了人民法院的职权主义。困境企业能否进入重整程序，在申请权人提出重整申请后，人民法院要进行审查。草案第五条规定人民法院审理破产案件适用于重整程序。这说明重整申请人向人民法院递交申请书的内容和证据材料与本法第十一条规定的破产申请书应载明的事项是一致的，同样人民法院在接受重新申请后，依本法第十三条规定应当在十五日内决定是否受理并要作出裁定。
通常人民法院受理案件要作出形式审查和实质审查，形式审查即本院是否有管辖权，申请人资格是否具备，所提供的证据材料是否齐全等。人民法院经审查发现申请人不具备主体资格，则应作出不予受理的裁定。实质审查即审查企业要求重整的事实和理由是否的确充分。法院不仅审查其是否具有重整原因，更要审查困境企业是否具备重整能力，最主要的是判断企业有无经济价值，是否存在复兴再建的可能。还要对申请人提出的重整申请主观意图是否正当，有无违背诚信原则或逃脱债务之不良动机进行审查。法院为了保证对裁决的公正性，在作出裁决前还应通过职权进行必要的调查，通过向工商行政管理机关、劳动部门、税务部门、银行等金融机构调查核实企业的经济、财务状况、对企业重整的原因、重整的前景等了解信息、材料和意见，因为他们的意见比较真实。对上市的股份有限公司，还可通过证券管理监管机构了解公司的资产及运营情况。这样做也为后续重整计划的批准和实施作准备。法院接受重新申请要作这么多的工作，没有一个合理的审查时间是不行的，法定只允许15天显然太短了。
人民法院经实质审查认为重整申请符合法定条件的应当作出许可重整的裁定，并通知已知债权人，同时人民法院应当作出公告，让社会公众和诸利害关系人知悉企业已处于重整状态，便于社会力量的参与和监督。法院经审查认为重整既不符合形式要件又不符合实质要件，或有违诚信原则，逃避债务或无复兴希望的，则应作出驳回重整申请的裁定。但本法草案未将经审查认为重整不符合规定应作出驳回重整申请的裁定条款在第六十八条中附列或单列。如果立法不是疏忽而是为了简化程序将驳回申请的裁定省略，这似有不当，同样对于破产申请案件也是如此，法律只作了不予受理裁定的规定，而没有对驳回破产申请裁定作具体规定。虽然草案第七条规定了审查破产案件的程序事项，本法没有规定的，除再审程序外，准用民事诉讼法的有关规定，民事诉讼法将不予受理的裁定和驳回起诉的裁定列为两种不同的裁定，草案应考虑到与民事诉讼法的统一，否则会给司法实践带来困惑。
再者，由于草案规定破产案件或重整案件所作出的裁定除本法另有规定外，不得上诉，而本法破产或重整程序中有关程序和实体的裁定将使用很多，这就涉及到当事人不服的申诉问题，而草案既然已经对再审程序不适用民事诉讼法之规定，却又在本法中未对申诉问题作出明确规定，这应是一个缺失。
4、管理人制度
应当说准予重整的裁定标志着重整程序进入实质阶段从而获得完整的法律意义。但是由于现代各国的法律体系和社会价值取向不同，对重整制度在立法上所设的程序就有相当大的差异。如美国的《联邦破产法》、加拿大的《破产与资不抵债法》采取的是自动中止立法原则，即当事人重整申请一经合法提出即对担保债权和非担保债权产生自动中止的效力，包括公共机构不得中断债务，债权人不得发动诉讼，执行程序中止。这是英美法系的立法规定。
另一种是裁定中止主义原则，即当事人的重整申请并不产生自动中止效力，中止只有在重整申请被法院裁定接受后才产生效力。如日本的《公司更生法》和台湾的《公司法》就采用这一立法原则。
我国破产法草案采取的是裁定中止主义原则。自人民法院裁定债务人重整之日起，重整的准备阶段即告终结，从而进入重整保护期。草案规定了重整保护期的时间为六个月，经债务人或管理人请求，有正当理由的，人民法院有权决定延长三个月。在重整期间，人民法院应指定重整管理人，债务人的一切职权停止，公司的日常业务以及财务帐册、文件资料、印章等全部财产移交于管理人。公司股东会、董事会、监事会在交接程序结束后，其职权即告终止。依重整程序优位于其他行政、民事诉讼程序的原则，企业对普通债权暂时停止清偿，物权担保债权人对担保物的优先受偿权也暂停行使，债权人不得以任何方式单独请求企业对其清偿或取得担保，债权人也不得发动民事诉讼，已在法院申请执行的程序也停止执行,直到在管理人接受债务人财产后，诉讼才可继续进行。
基于重整案件总体解决的仍然是当事人应财务困难所面临的债权债务问题，具有私权纠纷的属性和特点，因此，重整程序应当是在人民法院的主持下，由选任的重整管理人行使重整程序中的实体和程序问题。我国破产法草案吸收外国重整立法经验，在企业破产清算和重整程序中设立了管理人制度，规定了管理人由依法设立或人民法院指定设立的清算组，律师事务所，会计师事务所，社会中介机构或具有相关专业知识和专门执行资格的个人来担任，其执行职务是对人民法院负责，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。
重整期间，管理人是对企业业务经营管理和财产的占有处分的实际负责人。他们有权撤掉公司董事，重新任命新董事组成管理的决策机构，负责企业的营业事务，管理人承担对重整计划的拟定、提出对重整计划的洽商、修改和提交债权人会议通过的职责。同时，管理人在有权处理企业的重大事务，当然其在行使职权时必须向债权人会议报告。由于重整程序中管理人责任重，风险大，关系到重整程序的成败，因而选任合格的管理人十分重要。草案关于管理人人选规定似有一些弊端。笔者认为由某一个组织机构担任比自然人担任要好；由依法成立的破产清算事务所通过竞选出任比法院指定的破产清算组担任好；另外，担任债务企业破产清算或重整的管理人，不应当由某一个中介机构（无论律师、会计事务所或破产清算事务所）担任，可以由会计师事务所，律师事务所，社会上受过专门业务培训并取得破产清算执业资格人员通过公开竞聘入选管理人，共同履行企业破产清算或重整的职责。美国的重整程序中除债务人有欺诈，违背诚信的行为外，一般不重新任命管理人而由债务人在法院的监督下继续经营。因为债务人对本企业的业务最熟悉，由其负责重组，成功的可能性大。我国破产法草案也规定了对直接提出重新申请的债务人，允许其申请自行管理财产和经营事务，这对于我国国有大中型企业或国有控股公司在重整期间坚持以企业自行管理和经营是较为适当和有益的。
草案特别重视重整监督问题，不仅设置了管理人，还设置了债权人会议和债权人委员会，规定了各自的权力和职责。债权人会议应当是破产清偿和企业重整程序中的最高权力机构，而债权人委员会则是债权人会议的常设机构，其职责在于充分保护债权人的利益不受损害，使其财产利益最终通过重整计划的批准和执行得以实现。
5.重整计划的制定和批准
能否实现企业的再造和复兴还在于有一个好的重整计划。重整计划的制定和批准是重整程序中至关重要的环节和阶段。重整计划是由管理人制定的以清理债务、复兴企业为内容，并经债权人会议表决通过法院批准的程序性法律文件。重整计划不仅保护的只是债权人的利益，同时要兼顾债务人合法权益和企业再生能力的维护。因此，重整计划的制定应建立在科学、合理、切实可行的基础上。重整计划的内容可以包括企业的经营方案，如进行承包、租赁、联合、兼并、收购、合资、分立、合并等改制或资产重组、资本结构调整方案等。企业通过选择继续经营或转让经营以便重整计划得以完成。重整计划还要明确规定债权的调整方案、债务的清偿方案、重整计划的执行期限，把债务清偿与拯救企业相结合，使破产法的功能在重整程序中得以实现。为了调动债务企业股东积极参与重整，还可把股东股权调整方案纳入计划中。总之，将重整方案的可行性体现在实体法与程序法相互融合的立法中，是设置破产重整程序所追求的目的。
重整计划的表决通过、批准、应该在一个完备的程序制度下，建立多边协商机制，并应坚持公平、公正原则，使债权人会议的成员充分行使自己的知情权、表决权、异议权和监督权。草案将重整计划中的债权分为有担保的债权、劳动债权、税款和普通债权四种类别，分组对重整计划草案进行表决。各组均通过重整计划草案，重整计划即为通过。管理人在法定期内向人民法院提起要求批准重整计划的申请。人民法院经审查认为符合本法规定的程序，且重整计划经过充分的可行性论证，执行有望，在计划通过的十日内裁定批准。对重整计划未获通过的，管理人可以同未通过重整计划的表决组协商，可再行表决一次。对于表决组再行表决仍未通过重整计划，人民法院可否行使强制批准程序，各国立法不同。如法国实行社会本位，把社会利益置于优先地位，规定重整计划无需债权人同意而直接由法院批准生效。我国破产法草案规定了重整企业经营方案的可行性，劳动债权、税款债权、有担保债权能获得完全清偿，无担保债权依重整计划的草案可获得较大比例清偿，人民法院可依职权裁定强制批准重整计划。
重整计划一经批准，则应通知管理人交债务人负责执行。人民法院同时终止重整程序，但是管理人的职责尚未结束，管理人先将企业财产和营业业务移交债务人后，仍对债务人在执行重整计划期限内有监督的职责。期限应为多长时间为适宜，各国立法有不同。我国台湾《公司法》规定为1年，法国《企业困境防治法》则规定重整计划不得超过11年。我国可针对不同类型的企业复兴需要的时间规定重整计划执行期。
参考书目：
①《中华人民共和国企业破产法（草案）》
②王欣新：《破产法专题研究》，和其主编的《破产法》法律出版社2002年版
③汤维建：《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社2001年版
④王卫国：《论重整制度》，载于《法学研究》1996年第1期
⑤沈达明、郑淑君《比较破产法初论》
⑥陈计量《破产法论》
⑦黄川卫《公司重整之研究》载台湾《名转学根》总第25期
⑧柴发邦《破产法教程》
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